25 de febrero de 2021

El tiempo de la política y el tiempo de las políticas

A propósito de la eliminación de los cultivos ilícitos, César Páez explica la importancia y la dificultad de tener políticas de largo plazo para lograr acabar con este eslabón de la cadena del narcotráfico.

César Páez

Docente investigador de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales. Editor de Coordenadas Mundiales.

@capu73 | cesara.paez@uexternado.edu.co

Las mitologías —en este caso la griega— no solo ofrecen explicaciones, sino también enseñanzas.

El rey Sísifo está condenado a subir una pesada roca por la pendiente de una colina; una vez logra llevarla hasta la cima, la roca cae a la base de la colina y Sísifo debe recomenzar su tarea. Esta rutina agotadora se repite una y otra vez, eternamente.

Homero nos ofrece otro ejemplo de una tarea interminable: Penélope, la reina de Ítaca, teje de día y desteje de noche para evitar comprometerse con quienes la pretenden ante la ausencia de su esposo Ulises.

La primera historia no solo es la descripción de un castigo sino es una advertencia de que las tareas que se repiten y no producen resultados duraderos no son solo inútiles, sino que causan daño y dolor.

En la segunda —que difícilmente podría ser aceptada hoy en día—, Penélope se aferra tercamente a la esperanza de un hecho improbable y paga un alto costo por ello: la soledad, la tristeza y el riesgo de que su reino sea anexado al de alguno de sus pretendientes.

Por supuesto, ninguna de las dos historias son buenos modelos para el diseño de una política pública, especialmente una que busca eliminar los cultivos ilícitos, una parte del tráfico de drogas prohibidas, un problema que afecta gravemente nuestra sociedad.

El ritmo de la política

En un sistema democrático, y en algunos que aparentan serlo, cada cierto número de años tiene lugar el rito principal de la política: las elecciones.

En Estados Unidos y en Colombia, el ciclo electoral es cuatrienal. En el caso estadounidense, aunque los votantes eligen presidente cada cuatro años, es posible que el ciclo se extienda hasta ocho años, dado que existe la posibilidad de ser reelecto por un periodo.

Este ciclo en realidad se ha venido reduciendo: en la práctica, el nuevo gobierno no comienza a ejecutar sus propios programas sino, en el mejor de los casos, seis meses después de haberse posesionado. Es decir, sus políticas comienzan a implementarse realmente medio año después de iniciado su periodo de gobierno.

Algo similar sucede en Colombia con el final del mandato presidencial: durante el último año del cuatrienio, el ejecutivo difícilmente logra que el legislativo le preste atención, es decir, que apoye los proyectos de ley que le presenta para ser discutidos y aprobados o negados.

Esto se debe a que los congresistas se encuentran concentrados durante ese año en sus propias campañas electorales, en las que el apoyo del gobierno o su cercanía pueden ser un lastre.

En consecuencia, un gobierno tiene en la práctica alrededor de tres años para implementar sus políticas.

Este es un lapso relativamente largo para algunos asuntos, pero extremadamente corto para otros: los resultados de la implementación de las políticas no se dan de inmediato, sino que pueden producirse varios o muchos años después de que esta se complete.

Este desfase sucede, por ejemplo, en los programas de educación, de infraestructura civil, de recuperación ambiental y, por supuesto, de eliminación de los cultivos ilícitos.

Erradicación no es eliminación

Cuando existe la alternatividad política, a quienes se dedican a ese oficio se les exige que muestren resultados mientras desempeñan los cargos para los que fueron elegidos.

Como es lógico suponer, esos resultados tienen que ser positivos, cuantificables y dar la impresión de ser avances “en la dirección correcta”.

Algunos elementos de una política de eliminación de cultivos ilícitos permiten obtener este tipo de resultados en plazos relativamente cortos, que coinciden con el ciclo electoral. El ejemplo más visible es el de la erradicación de cultivos ilícitos.

Con esta política se busca eliminar la materia prima de las principales drogas ilegales que exporta Colombia: arbustos de coca, usados en la producción de cocaína; botones de amapola, para producir heroína; y plantas de marihuana, para fumar.

Los resultados de esta política son fácilmente cuantificables, dado que se pueden calcular con cierta precisión cuántas hectáreas de plantas se han erradicado —literalmente “arrancado de raíz”—. En 2020, por ejemplo, en Colombia se erradicaron más de 130.000 hectáreas de coca.

Un segundo indicador del desempeño de una política antidrogas es la cantidad de estas que es decomisada.

Normalmente se trata de incautaciones que se hacen en los puntos de embarque legales e ilegales —puertos y aeropuertos legales y otros clandestinos— o en algún punto de las rutas de tráfico.

Los resultados de esta política también son fácilmente cuantificables, pues se puede contabilizar la cantidad de toneladas decomisadas y posteriormente destruidas. En Colombia se incautaron 286.848 kilogramos de cocaína durante 2020.

A estos dos indicadores de resultados, habría que sumar la destrucción de laboratorios de procesamiento —en el caso de la cocaína y de la heroína— y las aprehensiones de miembros de las organizaciones de tráfico de drogas (OTD).

Sin embargo, en estos últimos indicadores se mezclan factores de tipo cuantitativo —cuántos laboratorios fueron destruidos y cuántas personas son aprehendidas— con otros de tipo cualitativo —qué tan productivos son los laboratorios y qué tan importantes son las personas aprehendidas dentro de sus organizaciones—.

Ciclos convergentes

Hasta este punto, se podría afirmar que los tiempos de la política (electoral) y de las políticas (públicas) coinciden.

Es decir, el tiempo en el que las políticas de erradicación de cultivos, destrucción de laboratorios, incautación de drogas y aprehensión de traficantes producen resultados en un lapso lo suficientemente corto para ganar el apoyo de los votantes durante un ciclo electoral, antes de que vayan nuevamente a las urnas.

Sin embargo, lo sabemos bien en la Colombia productora de coca y cocaína, estos resultados son pasajeros, hasta cierto punto superficiales, e incluso contraproducentes.

La eliminación de los cultivos de uso ilícito no es sino uno de los eslabones de la compleja cadena del narcotráfico. De hecho, los cultivos son los que menos valor agregan a la cadena.

De una hectárea de coca —la planta— se obtienen 5.800 kilogramos de hojas, con los que se producen entre 6.3 y 7.0 kilogramos de clorhidrato de cocaína —la droga—.

En términos económicos, la cosecha anual de una hectárea de coca puede venderse en $26.4 millones; la cocaína producida a partir de esa cosecha se puede vender en la región de producción en $30 millones.

Hasta ahí, el impacto en términos de valor que tendría erradicar una hectárea de coca sería cercano al 88% del precio de venta de la cocaína que se obtendría de los arbustos de coca de esa misma hectárea.

Sin embargo, lo sabemos bien en la Colombia productora de café, la diferencia de valor en los diferentes puntos de la cadena de producción y distribución puede ser enorme: esos mismos 6,3 kilos de cocaína pueden venderse en las calles de Estados Unidos en $705 millones.

El impacto de la erradicación de una hectárea sería entonces el 3,7% del valor de venta final.

Si hacemos este mismo cálculo, pero basado en los precios de la cocaína en una capital europea —París, por ejemplo—, las diferencias de valor hacen más evidente el impacto moderado que tiene la erradicación de la coca en la cadena de valor del narcotráfico: los 6,3 kilos que se producen a partir de la cosecha de una hectárea de coca se pueden vender en hasta $1.625 millones.

El impacto de la erradicación, por lo tanto, sería equivalente al 1,6% del valor de venta final.

Estas diferencias de valor indican que la erradicación no genera pérdidas significativas para la organización de tráfico de drogas (OTD) que explota ese negocio.

A esto hay que agregar que cada erradicación elimina solamente entre una y cuatro cosechas potenciales.

Si se realiza manualmente, es decir, si se arranca la planta de la tierra, el suelo puede reutilizarse casi de manera inmediata para cultivar.

Si se realiza la eliminación mediante el uso de un herbicida, como el tristemente célebre glifosato, el suelo puede quedar afectado por hasta máximo dos años, por lo que se puede volver a sembrar en él al cabo de este lapso.

Erradicar no es eliminar

Si bien la erradicación ofrece resultados visibles, concretos y medibles, de esos que interesan tanto a los políticos, estos son efímeros y contraproducentes.

Son efímeros porque, como ya lo explicamos, la resiembra es altamente probable: una vez recuperado el terreno, los cultivadores volverán a sembrar y a cosechar coca, o desplazarán los cultivos a un área cercana que no haya sido afectada por las fumigaciones.

Son contraproducentes, dado que, si se realizan de manera forzada, si se obliga a los cultivadores a eliminar sus plantaciones o, peor aún, si la erradicación la ejecutan directamente los agentes del gobierno mediante aspersiones desde tierra o desde el aire, se crea en las comunidades un rechazo hacia el Estado y cualquiera de sus agencias.

El cultivo de coca, amapola o marihuana es una actividad económica, que responde en buena medida a la lógica de cualquier otra actividad económica, pero a la que hay que agregar el elemento de ilegalidad.

El cultivador actúa como un agente económico racional cuyo cálculo costo beneficio incluye cuánto debe invertir, cuánto podrá obtener de utilidad y cuál es el riesgo asociado al cultivo.

Dentro de este último, incluye la posibilidad de que el Estado destruya sus cultivos y lo sancione penalmente.

Cualquier actividad agrícola que se realice a campo abierto, como es el caso de la totalidad de los cultivos de coca y de amapola y de algunos de marihuana —cada vez son más los que se realizan en invernaderos— implica riesgos asociados a la naturaleza: la oportunidad y la cantidad de lluvia, de luz solar, de plagas, etc.

A estos hay que agregar que, una vez cosechada la producción, hay que llevarla al punto de venta y hay que negociar con el comprador.

En esos dos momentos, el cultivador depende de la infraestructura —carreteras, centros de acopio y de transacción— y de la coyuntura del mercado —la dinámica la de oferta y de la demanda que haya de su producto—.

En un país como Colombia, el desarrollo y el mantenimiento de la infraestructura normalmente están a cargo del Estado.

El mercado de productos agrícolas es volátil por antonomasia, dado que depende de las condiciones de la naturaleza y estas pueden variar radicalmente de un periodo al siguiente.

Además de los riesgos implícitos de cultivar y cosechar, los productores dependen de la variación de un mercado altamente volátil, lo que incrementa la incertidumbre y, consiguientemente, el riesgo de su actividad.

La administración del riesgo

El riesgo es algo que tienen que administrar los narcotraficantes, lo suficientemente bien para continuar desarrollando sus negocios, evitar la cárcel y mantenerse vivos.

En esta parte de la cadena de producción, los narcotraficantes no solamente son los compradores de la cosecha de las hojas de coca, sino que proveen diferentes servicios a los cultivadores:

son los financiadores de las cosechas: otorgan créditos a los cultivadores para preparar la tierra y sembrar, y para vivir hasta que se produzca la cosecha;
son los proveedores de infraestructura: construyen caminos y pistas de aterrizaje;
son también los aseguradores de la cosecha: les garantizan la compra de la futura cosecha a unos precios previamente acordados y, en caso de ser necesario, les ofrecen servicios de seguridad armada;
finalmente, una vez está lista la hoja (coca y marihuana) o el látex (amapola), se encargan de recoger el producto en la finca en la que se produce o muy cerca de ella.

Es decir, financian la inversión, reducen el riesgo y solucionan el problema del transporte del producto.

Esta no es una estrategia que usen exclusivamente los narcotraficantes. Hay proyectos agrícolas lícitos que utilizan exitosamente esquemas similares a este.

Por ejemplo, el de unos productores de frutas que, con la asesoría de una fundación, negociaron con un productor de jugos envasados un esquema similar: la fundación financió sus primeras cosechas y el productor de jugos les garantizó la compra de la totalidad de las cosechas a un precio acordado desde el inicio.

Son esquemas equivalentes a un contrato de futuros. De esta manera, los cultivadores reducen significativamente el riesgo financiero, aunque, por supuesto, siguen corriendo el propio de la actividad agrícola (clima, plagas, etc.).

Pensar fuera del tanque (de glifosato)

En Colombia tendemos a pensar que nuestros fenómenos sociales son únicos y que muchos de ellos son inevitables —y hasta merecidos—.

El narcotráfico se ha convertido a lo largo de cinco decenios en una especie de maldición de la que no nos podemos librar.

Sin embargo, hay evidencias que demuestran lo contrario. En el caso específico de los cultivos ilícitos, hay múltiples ejemplos de que sí se pueden eliminar de manera duradera.

Uno de los casos de éxito más conocidos es el de la eliminación de los cultivos de amapola en Tailandia.

Hasta los años 90 del siglo XX, ese país era uno de los principales productores de esta planta, cuya goma se utiliza en la producción de heroína.

Sin embargo, en un plazo de 30 años —de 1987 a 2017—, ese país logró erradicar los cultivos de amapola y utilizar las tierras en las que se producía en otras actividades rentables económicamente: cultivos lícitos, preservación ambiental y turismo.

En Colombia hay también múltiples casos de territorios que han eliminado de manera duradera los cultivos de coca, marihuana o amapola.

Son los casos de los departamentos de Arauca y de Caldas, en los que se desarrollaron programas de sustitución y de desarrollo rural, que convirtieron esas regiones en productoras importantes –y rentables– de cacao y de otros cultivos.

La sostenibilidad de la política de eliminación de cultivos ilícitos, por supuesto, tiene como insumos sine qua non:

la contribución del Estado, en la forma de financiación, infraestructura económica y social –acueductos, carreteras, escuelas, hospitales, centros deportivos y culturales–, seguridad y justicia
la decisión de los cultivadores, que se deriva de su análisis racional

El tiempo es oro

El análisis económico no es suficiente, pero sí arroja luces sobre la conveniencia o inconveniencia de una u otra política de eliminación de cultivos ilícitos.

“¿Cuánto cuesta implementarla?” y “¿cómo se puede financiar?” son lógicamente dos de las preguntas que primero aparecen al evaluar la conveniencia de una política.

Sin embargo, es indispensable formular otras, la primera de las cuales debe ser: “¿Cuánto cuesta NO implementar una política sostenible de desarrollo rural?”.

Y siempre está el tiempo: la eliminación perenne y de largo plazo de los cultivos ilícitos lamentablemente no es un resultado que se logre normalmente dentro del tiempo marcado por el ciclo electoral.

El tiempo de las políticas de este tipo no coinciden con el tiempo de la política, pero el tiempo de la política tampoco coincide con el tiempo de la sociedad y de los cambios estructurales que esta necesita.

Si no se implementan políticas que realmente generen cambios duraderos, estaremos repitiendo trágica y dolorosamente una y otra vez la suerte de Prometeo.

Los dioses condenaron al titán Prometeo a un suplicio que debía durar 30.000 años: fue encadenado en una cueva a la que llegaba cada día un águila que le devoraba el hígado; el hígado se regeneraba y el águila volvía el día siguiente para infringirle el mismo castigo doloroso.